ADD
Arthur de Dieuleveult

La limite de la consultation locale : la compétence communale

AJDA 2017 p.173

L’article L. 1112-15 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « les électeurs d’une collectivité territoriale peuvent être consultés sur les décisions que les autorités de cette collectivité envisagent de prendre pour régler les affaires relevant de la compétence de celle-ci. La consultation peut être limitée aux électeurs d’une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité ».

La consultation locale, instituée par la loi du 6 février 1992 pour l’administration territoriale de la République et étendue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, n’est pas décisionnelle. C’est ce qui différencie essentiellement cette procédure de celle du référendum local, instituée par la loi organique du 1er août 2003 en application de l’article 72-1 de la Constitution, à propos de laquelle l’article LO. 1112-1 du CGCT dispose que « l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale peut soumettre à référendum local tout projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de cette collectivité ». Dans le cadre du référendum local, les électeurs se voient dotés du même pouvoir que celui d’une assemblée délibérante : le projet soumis à référendum est adopté si la moitié au moins des électeurs a pris part au scrutin et s’il réunit la majorité des suffrages exprimés. Tel n’est pas le cas de la consultation locale qui n’associe que très légèrement les électeurs au dispositif de décision appartenant à l’organe délibérant. Le résultat de la consultation est un avis et en aucun cas une décision.

Depuis sa création, plusieurs communes ont souhaité mettre en oeuvre ce mécanisme, dans l’objectif de donner la parole aux électeurs sur des sujets politiquement sensibles comme l’environnement (le tracé d’un projet d’autoroute) la citoyenneté (le droit de vote des étrangers), la sécurité (l’accueil de populations émigrées). C’est sur ce dernier point et à l’occasion de ce qu’il est convenu d’appeler « la crise des migrants », que plusieurs édiles ont émis l’idée de consulter leurs électeurs sur la question de l’installation de nouvelles populations étrangères sur le territoire communal.

Par une délibération du 13 septembre 2016, le conseil municipal d’Allex, dans la Drôme, avait décidé de l’organisation d’une consultation locale le 2 octobre suivant, portant sur le principe de la création d’un centre d’accueil et d’orientation (CAO) sur la commune. Dans le même sens, par une délibération du 18 octobre 2016, le conseil municipal de Béziers, dans l’Hérault, avait voté la tenue d’une consultation locale le 8 janvier 2017, sur le principe de l’accueil de nouvelles populations étrangères décidé par l’Etat sans l’aval de la commune. Sur le fondement de l’article LO. 1112-3 du CGCT qui prévoit les modalités d’un référé-suspension spécifique à cette matière en termes de délais tout au moins, le préfet de la Drôme et le préfet de l’Hérault ont chacun soumis les délibérations en cause à la censure du juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, pour le premier, et de Montpellier, pour le second. Par une ordonnance du 30 septembre 2016, le juge des référés grenoblois a suspendu la délibération ; par une ordonnance du 6 décembre 2016, le juge de Montpellier en a fait tout autant.

Le tribunal administratif de Grenoble a retenu deux moyens propres à créer un doute sérieux sur la légalité de la délibération pour suspendre celle-ci, le premier tenant au non-respect de l’article LO. 1112-3 du CGCT en tant qu’il prévoit que la consultation ne peut intervenir dans un délai de deux mois suivant la transmission de la délibération au contrôle de légalité, le second tenant à la violation du même article en tant qu’il prévoit que la consultation ne peut avoir un objet n’intéressant pas les compétences communales. C’est ce dernier moyen, qui a fondé également l’ordonnance du juge des référés de Montpellier plus circonstanciée que celle de Grenoble, qu’il est intéressant d’examiner plus en détail.

Le tribunal administratif de Montpellier a d’abord considéré que la mesure en cause, la création de nouvelles places pour les populations émigrées, relève de la compétence de l’Etat en application de l’article L. 744-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA). Il a ensuite observé que la question posée aux électeurs ne précisait pas les décisions relevant de la compétence de la commune qui pourraient être prises à l’issue de la consultation et que par conséquent, la question posée n’était pas au nombre de celles prévues par l’article L. 1112-15 du CGCT.

En statuant de la sorte, les juges des référés de Grenoble et de Montpellier n’ont fait que reprendre une jurisprudence bien établie. Il a déjà été jugé qu’étaient irrégulières une consultation communale portant sur le principe du maintien sur le territoire national de populations du Surinam provisoirement déplacées en Guyane, dès lors que l’accueil des étrangers relève de la compétence de l’Etat en vertu de l’ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France (CE 16 nov. 1994, n° 148995, Commune d’Awala-Yalimapo, Lebon498), une consultation portant sur l’opportunité d’un projet d’autoroute devant passer sur la commune (CE 16 déc. 1994, n° 146832, Commune d’Avrillé, Lebon558 ; AJDA 1995. 838, note Y. Jégouzo; RFDA 1996. 452, note H. Rihal), une consultation portant sur le droit de vote des étrangers (CAA de Versailles, 23 oct. 2008, n° 08VE01555, Commune de Clichy-la-Garenne).

Force est, en effet, de constater que de prime abord, la décision de l’Etat de créer de nouvelles places dans un centre d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) ou de créer un CAO, n’exige pas, en retour, qu’une quelconque délibération communale soit prise. La consultation locale, qui s’analyse comme un avis préalable à la prise d’une décision, ne saurait donc logiquement trouver sa place.

Cela étant, la circonstance que la consultation porterait sur une question ne relevant pas directement de la compétence communale ne doit pas conduire, par principe, le juge à suspendre la délibération. Le tribunal administratif de Montpellier ne se limite pas à faire état de l’article L. 744-2 du CESEDA, mais ajoute que « cette question ne précise pas aux électeurs les décisions qui, entrant dans le champ de la compétence communale, pourraient être prises à l’issue de la consultation, notamment celles qui seraient rendues nécessaires par l’extension, décidée par les autorités de l’Etat, d’un des centres d’accueil ». Ce faisant, il laisse entendre qu’alors même que la compétence en cause relèverait directement de l’Etat, la délibération organisant la consultation pourrait préciser les décisions qu’il conviendrait de prendre à la suite de l’accueil de nouvelles populations étrangères, de telle sorte que la délibération intégrerait le cadre de l’article L. 1112-15 du CGCT.

Le Conseil d’Etat, dans son arrêt déjà ancien, Commune d’Avrillé, ne paraît pas retenir une telle hypothèse : « La circonstance qu’un tel projet [autoroutier] puisse avoir des conséquences sur des affaires relevant de la compétence de la commune n’est pas de nature à faire regarder la consultation organisée par la délibération attaquée comme entrant dans le champ d’application de l’article L. 125-1 du code des communes [CGCT, art. L. 1112-15] ». Cependant, un arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy rendu sur le fondement de l’article L. 2121-29 du CGCT, va dans le sens que laisse indiquer, très légèrement, l’ordonnance du tribunal de Montpellier : « S’il n’est pas interdit à une commune de délibérer sur une question d’intérêt national, ou européen, il est toutefois nécessaire que cette question ait un rapport direct avec un intérêt local » (CAA Nancy, 28 sept. 2006, n° 05NC00882, Commune de Villers-les-Nancy, AJDA 2006. 2139).

En définitive, la suspension des délibérations organisant une consultation locale sur une question n’intéressant pas les compétences communales se justifie pleinement au regard de l’article L. 1112-15 du CGCT mais n’apparaît pas comme une mesure suffisante pour faire obstacle à la tenue des consultations souhaitées par les élus municipaux. Le résultat de la consultation s’analysant purement et simplement comme un avis, il ne saurait entraîner des conséquences irréversibles ou difficilement réparables (CAA Lyon, 22 févr. 1996, n° 95LY02253, Commune de Mandelieu-la-Napoule, Lebon; AJDA 1997. 284, chron. P. Cadenat, D. Devillers, J. Brénier, J.-P. Paître, P.-E. Spitz et L. Erstein) et c’est d’ailleurs pourquoi, en 2006 dans la région parisienne, la mode s’est répandue d’organiser effectivement des consultations communales portant sur l’ouverture du droit de vote des étrangers aux élections locales, indépendamment des suspensions ordonnées par les tribunaux et cours compétents et, surtout, indépendamment du fait que quel que soit le résultat, aucune traduction juridique, au-delà de la consultation, ne serait jamais possible.

Mais cela, ça n’est plus du droit.

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